证券时报记者 程丹

随着资本市场不断扩容、快速变化，案件数量急剧增长，大案、急案、难案集中涌现，案情普遍隐蔽复杂，案件调查对抗性强，证监会稽查办案单位普遍面临办案力量、执法资源、调查手段、执法保障等相对不足的问题，资本市场稽查执法工作与监管转型的要求和市场发展的期待仍有差距。

业内人士指出，资本市场监管转型已到攻坚期，稽查工作亟待破除各项体制机制性的制约，加大体制机制保障，从法律政策层面给予支持。另据了解，证监会正指导督促上海、深圳交易所筹建相对独立的委托执法部门，准备各自先期充实80名执法人员，尽快交办案件，由其以证监会名义履行案件调查职责。

稽查执法困难中突围

近几年来，违法违规行为变化快和制度供给不足的矛盾相对突出，成为快速、有效打击违法违规行为的掣肘。

一方面，滥用程序化交易、市值管理操纵市场，场外配资违法违规，新三板违规开户等新型违法违规随着市场的发展变化而涌现。对于这些新形势、新特点，传统监管视野下普遍存在认识不到位、事前监管标准缺失、旧有法律法规规定相对滞后的问题，造成合法与非法的界限不清晰，事前监管环节不适应，事后监管环节案件取证难、认定难，制度供给不足成为一段时期的“新常态”。另一方面，在传统违法违规领域，除内幕交易有关法律规则日趋完善以外，操纵市场、信披违规等违法违规类型均不同程度地存在立法相对滞后、追诉标准偏高、处罚标准过低等问题。以上市公司信息披露违规而言，有的公司造假金额甚至达到千万元，现行《证券法》赋予证监会的最高处罚金额仅为60万元，缺乏类似责令回购、股份处置等制裁方式，过低的违法成本难以对潜在违法违规实行有效的震慑与遏制。

“同时，法律赋予的各项执法手段未能落实到位，与证券期货执法需要快速回应市场的矛盾日益突出。”证监会相关人士指出，证券期货市场属于电子化交易型市场，相关案件普遍具有资金数额巨大、划转路径复杂、交易频繁、交易技术先进、涉及地域广泛、信息影响面广、涉案当事人知识水平高和智商高的突出特点，案件认定客观需要获取资金划拨、信息传播、技术运用、人员关系等多方面的海量证据加以支撑，需行使相关调查取证权。但办案实践中，由于常态化的信息共享、查询协作机制尚不健全，综合查询渠道不畅通，在实际工作中存在取证程序繁琐、效率低下、缺乏足够执法保障的问题。

案件查办效率既影响行政相对人的合法权益，又影响监管公信力，直接决定了证监会稽查执法工作的实效。一个现实中的尴尬情形是，稽查执法人员依照《证券法》外出取证的法定权限甚至常常受到质疑，为了取得一份协查材料，有时需要与同一单位不同层级、不同部门、不同人员反复沟通，影响了案件调查的效率与效果。在内幕交易、操纵市场等案件调查过程中，调取资金等资料仍需前往交易网点逐笔查询，而仅仅一个案件就可能涉及上百个银行账户、数万笔资金流水，取证方式粗放低效。以证监会处罚的唐建平操纵“华东电脑”案为例，仅此一个案件，调查人员即对300多个涉案银行账户、累计近7亿元的涉案存取现金额开展取证，其中1个账户可能就需要辗转多家银行、多个网点，以人工下单方式调取十几道资金流水，仅银行资料调取便花费了调查组6个月的取证时间。据粗略统计，交易、资金资料调取环节的花费时间已平均达到证券违法案件总调查时间的三分之一，耗费了过半的现场取证时长，耗费大量人力、财力、精力，且存在泄密隐患。

加之，稽查工作由神秘低调变为相对公开透明，市场关注放大，调查手段越来越为市场主体所熟知，涉案当事人消极抵触、规避调查的情况日渐普遍，找人难、软对抗、不配合甚至暴力对抗与威胁时有发生，稽查人员缺乏有效的应对措施与执法保障，极大影响了执法实效，挫伤了执法人员的职业认同感，削弱了稽查执法权威。随着大数据时代新兴信息技术与工具的广泛运用、不断更新，原有传统的手工取证和人工分析方法难以为继，无论是案前的线索发现、案中的调查分析、案后的数据计算，都对信息化、专业化提出了新的更高要求，稽查办案单位技术取证、处理与分析能力参差不齐，难以满足复杂形势下的执法要求。

据统计，2012年至2015年，资本市场新增案件调查数以约25%的年平均增长率持续攀升，新型、疑难案件呈急剧增长态势，案件调查难度持续加大。与多年来持续攀升的办案压力不相匹配的是，证监会全系统稽查执法人员数量并未能相应增长，广大稽查人员常年高负荷运转，工作压力越来越大。

执法效能提升

资本市场违法违规行为并不会因为稽查执法面临困难的多寡而有所变化，执法效能在过去一年明显提高。证监会稽查部门不仅积极拓宽线索渠道与覆盖范围，健全线索发现工作机制，与各部门开展多批次线索筛查和专项核查工作，而且还推进稽查信息系统建设和技术管理建设。

证监会相关人士表示，证监会即将印发《关于改进和加强证券期货违法违规线索发现工作的若干意见》，旨在通过明确线索发现责任，拓宽线索来源渠道，丰富线索类型，提升全系统的线索发现能力，构建综合型线索工作监督保障机制。并且准备建立与上交所、深交所、中金所等会管单位的数据直联通道，实现对市场数据的有效集中整合和综合深层次分析研判，构建跨市场、全方位、无死角的违法违规线索发现与处理平台。

值得注意的是，除了与证监会系统内各部门加强协作外，稽查部门还逐步健全与公安、工信、人民银行等各单位及相关商业机构的执法协作机制，研究执法工作中的共性问题。在打击股市异常波动期间大要案件过程中，按照国务院的统一部署安排，结合内幕交易、操纵市场、编造并传播证券期货市场虚假信息等犯罪行为属于洗钱上游犯罪的特点，证监会将发现的犯罪线索及时移送公安部门，公安部门通过人民银行反洗钱中心批量调取银行账户资金流水信息，解决长期制约办案效率的巨量资金查询问题。

此外，为了进一步充实稽查执法力量，目前证监会正指导、督促上海、深圳交易所筹建相对独立的委托执法部门，准备各自先期充实80名执法人员，抓紧落实经费保障、人员培训、执法证件申领、执法印章刻制、执法装备配置、执法文书印制等事宜，尽快交办案件，由其以证监会名义履行案件调查职责，并根据试点情况，及时总结经验，逐步完善相关规章制度。