2016年1月15日，国务院印发了《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》），这是我国普惠金融发展进程上的一个里程碑事件。《规划》的出台，标志普惠金融已经被纳入了国家层面总体经济社会发展战略，对于未来我国普惠金融事业有着深远的意义。

从《规划》的总体结构上来看，条理清晰，逻辑完整，涉及面非常广泛，针对性和操作性强；从规划的提出、内容和措施到实施，形成了全面的系统，体现了决策部门对于如何发展普惠金融进行的深入研究，是未来指导我国政府部门和社会各界发展普惠金融的纲领性文件。

《规划》是系统性的有机整体，其思路就是在综合平衡中全面发展普惠金融，以全局性的视角来全面考虑有关普惠金融的问题。《规划》内容充满了创新亮点，包含了新思路、新方法和新举措。不过，在普惠金融发展目标可衡量性、普惠金融数据体系建设、政府引导责任和协调机制建设方面，还需要进一步加强和完善。

加强普惠金融发展目标可衡量性

普惠金融发展目标具有可衡量性的意义在于：一方面可以跟进发展目标的完成情况，实时对发展状况进行评估，有效激励责任主体将相关发展规划落实到位；另一方面根据评估的结果，可以实现及时反馈，对普惠金融发展战略进行调整和修正。全球普惠金融合作伙伴组织（GPFI）和普惠金融联盟（AFI）都鼓励其成员国制定可衡量的普惠金融发展目标。普惠金融联盟（AFI）倡议的《玛雅宣言》就强烈建议各个国家做出明确的、可衡量的承诺并将其纳入国家普惠金融发展战略的具体目标中。这个建议得到了很多国家的认同，目前很多国家已经在普惠金融发展战略设立了详细的具体目标。

我国《规划》中制定的普惠金融发展目标多是定性的，衡量目标完成进度比较困难，后续的反馈修正工作也会受到影响，因此这一点有待完善。

建立普惠金融数据体系

这里的数据体系是一个更广泛的概念，既包括征信体系，也包括衡量经济金融发展状况和普惠金融发展水平的各类指标体系；既包括宏观的数据，也包括各个微观经济主体的数据；既包括普惠金融服务提供者的数据，也包括普惠金融消费者的数据。普惠金融数据体系应当具有全面性、标准性、持续性、可比性和多维度性。体系化的数据可以被有效运用到普惠金融业务上去，从而提高业务效率，降低业务成本；可以被用来对普惠金融进行差异化监管，提高监管水平；可以用来评估、分析普惠金融发展水平，发现薄弱环节和不足之处；也可以实现各地区、各国普惠金融现状的横向对比，提高国家以及国际性普惠金融政策的准确性和针对性。全球普惠金融合作伙伴组织（GPFI）和普惠金融联盟（AFI）鼓励各个国家建设和提高“国家数据统计能力（National Statistical Capacity）”，并提出了一套名为“核心数据集（Core Set）”的指标体系，推动各成员国加强数据建设、数据共享。

《规划》中也强调了“建立健全普惠金融信用信息体系”，“建立普惠金融统计体系”，“设计形成包括普惠金融可得情况、使用情况、服务质量的统计指标体系”，“开展普惠金融专项调查和统计”，“加快建立推进普惠金融发展监测评估体系”等内容，如果能从国家层面上把这些方面都整合为统一而全面的“普惠金融国家数据体系”，将有助于推动普惠金融的进一步发展。

制定实施路线图和明确政府引导责任

这里的“路线图（Roadmap）”是指普惠金融战略规划的实施路径，包含谁来实施和如何实施两方面的内容。普惠金融的出现，在很大程上就是要解决金融市场失灵的问题，而市场失灵就需要政府出面干预——由此，许多人认为推进普惠金融的主导力量就是政府。这是一个误区。普惠金融的主流发展模式是商业化可持续，普惠金融的发展历程和自身特点说明了市场应该是其主导。在明确发展普惠金融的主导力量是市场之后，政府应承担起“引导”责任。在现阶段，政府引导主要体现在建设普惠金融的基础设施，例如支持建立全覆盖的征信体系和支付体系、监测普惠金融进展的指标体系、有利于小微企业生存发展的法规体系以及提供普惠金融服务的多层次金融机构体系等。普惠金融的主要服务对象是广大中低收入人群，政府还有义务承担金融消费者保护的职责，并在尽可能多的人群中传播金融知识普及金融教育。

《规划》明确提出“政府引导、市场主导”的原则，这为我国推进普惠金融发展确定了最基本但却是最重要的规则，回答了 “谁来实施和如何实施”的纲领性问题。在不断推动经济和社会改革的大背景下，强调普惠金融发展过程中“政府引导、市场主导”的原则，实际上是对政府传统作为的一种挑战。怎样做到政府引导？首先要认识到何为引导，其次要明确如何去引导，提高引导的能力。在认清普惠金融发展各个阶段特征前提下，一份详尽的行动路线图可以刻画出发展路径和政府的工作重心，进一步明确和阐述“谁来实施和如何实施”这一问题，因此制定实施普惠金融发展战略的路线图很有必要。

加强协调机制建设

发展普惠金融涉及面广，利益相关者众多。普惠金融发展规划要和国家经济社会发展战略相协调，各个职能不同的政府部门、监管部门和公共部门之间需要协调，各层次的金融服务提供者之间需要协调，金融消费者的不同需求需要协调；以上各个方面之间也需要协调。因此，许多发展中国家建立了国家性的普惠金融协调机制，具体形式包括工作组、委员会或秘书处，有的国家的协调机制还分几个层级。根据国际经验，协调机制在协同完成金融发展目标、落实发展普惠金融具体措施方面起到了重要作用。

《规划》中提出“更好发挥政府在统筹规划、组织协调、均衡布局、政策扶持等方面的引导作用”，并提出建立银监会和人民银行牵头的、其他各部门参与的协调机制，地方政府也要加强完善相应的协调机制。但是《规划》中没有明确将政府以外的其他利益相关方纳入协调范围，未来可以考虑建立更加广泛和全面的、由社会各方面参与的协调机制，或者组建一个常设机构来承担协调责任。

（作者系中国人民大学中国普惠金融研究院院长 摘自《2016中国普惠金融发展报告》）