在7月23日“G20税收高级别研讨会”上，财政部部长楼继伟表示，将义无反顾地推动房地产税和个人所得税改革，从而再一次将个税改革推向舆论的风口浪尖。人们迫切想知道的是这牵动着亿万人神经的个税会有哪些改革举措？改革对普通工薪家庭意味着什么？个人所得税改革的目标又是什么？

个人所得税应有哪些改革举措？

应该说我国个人所得税改革已经酝酿了很长时间，方向很明确，就是将现行分类个人所得税改为综合与分类相结合的个人所得税制度。

我国现行个人所得税实行分类税制，将个人应税所得分为11类。其中对于工薪所得，在按月扣除费用3500元后，依据3%－45%七级累进税率计算纳税；对个体工商户生产、经营所得，对企事业单位的承包经营、承租经营所得，在扣除必要费用后按5%－35%五级累进税率征税；劳务报酬所得，稿酬所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，以及财产转让所得在扣除必要费用后，按20%比例税率征税。

现行个人所得由于制度简单、征管方便、实施可行，从而长期被采纳使用。但随着个人收入水平普遍提高、收入来源渠道增多、收入差距急剧扩大，以及个人生活必要开支增加、实际支出差异扩大，现行分类征收个人所得税不公平、不合理的固有矛盾开始突显。以提高起征点方式对付通货膨胀的个人所得税改革方式，也越来越不适应个人收支变化对个人所得税制改革要求。

毫无疑义，无论是从国际经验还是从我国实际来看，个人所得税改革方向必然是由分类征收转向综合征收。但在征税制度上，是应该选择以家庭为单位一步到位的完全综合征税，还是以个人为单位分步到位的综合与分类相结合征税？尽管前者既公平、又合理，改革彻底而且为各国采纳，但依据我国现行征管能力，还是只能选择后者，即分步到位。

然而，即使选择保守的综合与分类相结合征收，改革难度也不小。首先，要确定哪些所得适宜综合征税？如果我们以经常性和可持续所得与偶然性和不可持续性所得为标志划分，可考虑将现行11类收入中的工薪所得、承包、承租经营所得、劳务报酬所得、稿酬所得、财产租赁所得纳入综合征税，上述所得以外所得纳入分类征税。其次，在实行综合与分类结合征税前提下，生活必要开支费用又如何扣除？看来除了要延续现行根据物价指数变化调整基本扣除费用标准，即个人所得税起征点外，还有必要根据个人养老、生育、教育、房贷等不同负担实际情况，制定实施专项费用扣除标准，从而使费用扣除能与时俱进地体现实际费用扣除变化。

对普通工薪家庭而言，减税可能性大

要分析个人所得税由分类征税向综合与分类结合的改革影响，需要研究改革的制度设计。改革主要涉及三个基本要素。

首先，由分类向综合所得征税转变。对于收入单一，仅有工薪所得个人而言减税正面影响会大些，而增税负面影响会小些；而对于收入非单一，除工薪所得外还有其他所得个人而言，增税负面影响会大些，而减税正面影响会小些。

其次，如果政策考虑将养老、生育、教育、房贷列入专项，可按一定标准扣除，对于有列入费用扣除项目个人而言，减税正面影响会大些，而增税负面影响会小些；反之，则减税的正面影响会小些，而增税负面影响会小些。

最后，如何调整起征点对于各类收入个人都会产生影响。在通货膨胀情况下，如果提高起征点幅度能够抵消通货膨胀导致货币收入虚增的因素，对个人减税正面影响会大些，增税负面影响会小些；反之，则增税负面影响大些，而减税正面影响小些。

另外，还取决于其他一些可能考虑的改革因素。如我国正在试图实行如个税递延型养老职业年金改革：允许企业在缴存职业年金和企业年金时，免征个人所得税；在用年金进行投资时，投资收益免征个人所得税；而延续到年金给付时，再缴纳个人所得税。这也会对分享个税递延型养老职业年金的个人，在减轻纳税上产生正面影响。当然，职业年金主要是由企业自愿建立，针对个人的个税递延型养老保险仍处于探讨，至今尚未实施，从而很难作出判断。但个人所得税由分类向综合与分类相结合征收改革，对于主要依靠工薪收入的中低收入家庭而言，减税可能性大些；而对于工薪收入以外还拥有其他收入的中高收入家庭而言，增税可能性大些。

直接税对收入低的个人更有利

那么，由分类征税向综合与分类相结合转向的个人所得税改革，目标是什么，又有那些意义呢？

首先，合理税收制度。这是因为我国现行个人所得税不公平、不合理矛盾较为突出。一是仅有工薪所得的个人与工薪所得以外还有其他收入项目的个人比较，税收负担会相对较重。这是因为收入项目相对多的个人，在分类征税下不但可多次费用扣除，而且可分散收入计税后使适用边际税率降低，从适用税率和费用扣除两方面减轻税负。收入项目多的个人在实行综合征税后，由于收入合并征税不但费用扣除可能会减少，适用税率也可能会提高，税负可能会较分类征税有所增加。二是不同收入项目适用税率不同，个人工薪所得适用3%－45%九级累进税率，而其他所得大都适用20%比例税率，边际税率工薪所得远高于其他所得，使工薪所得税负相对较重。三是对于赡养人口多、教育开支大、还贷压力重的个人，与相对费用支出少的个人，按同样额度进行费用扣除也显得不太公平。改革后这些制度性不公平、不合理的矛盾会有所缓解。

其次，优化税制结构。我国现行税制是以企业缴纳间接税为主体结构，所谓间接税包括增值税、消费税和营业税，其具有按产品销售额或服务营业额征收，具有累退征税特点。因为间接税是可转嫁的，由消费者承担，消费支出多承担税收多，而消费支出少承担税收少。收入低的个人相对收入高的个人尽管消费绝对额低，但承担间接税相对于其收入比反而较高。而作为直接税的个人所得税则相反，收入低的个人相对于收入高的个人，适用边际税率低，费用扣除相对于收入占比高，纳税占收入比低。为此，我国通过营改增、个人所得税和房地产税改革，目标之一就是提高直接税比重，降低间接税比重，从而优化我国税制结构。

从我国市场化改革后的收入分配总体变化趋势看，出现了劳动贬值，资产增值，收入和财富呈严重两极分化倾向，这同现行个人所得税制度缺陷有一定关系。因此，无论是合理税收制度还是优化税制结构，最终目标还是要更好发挥个人所得税承担起公平收入分配功能。（海财经大学教授，公共政策与治理研究院院长）