完善产权保护制度的行动纲领
吴敬琏
近日，中共中央、国务院发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。这是一个顺应时代潮流、呼应社会期盼的纲领性文件。能否认真执行和不折不扣地实现这一行动纲领，关乎中国经济能否成功应对当前面临的挑战和顺利实现经济发展模式的转型。因此，它的颁布和执行应当引起社会各界的充分关注和全力支持。
归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的产权制度，是市场经济和相关制度安排的基础。改革开放以来，我国从上世纪70年代末、80年代初在农村建立家庭承包制开始，到80年代中后期放开民营经济和90年代推进国有企业公司制改革，逐步打破计划经济条件下国有经济一统天下的僵化体制，建设多种所有制经济共同发展的产权制度。与此同时，依法保护各种所有制经济产权的需要也日益突出。2003年十六届三中全会提出“要依法保护各类产权”，“保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利”，2004年将“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入宪法，再到2007年出台物权法，标志着产权保护制度正在逐步形成，社会加强产权保护的呼声也不断增强。
但是也要看到，当前我国产权保护状况仍然存在很多值得担忧的问题，与建立统一开放、竞争有序的现代市场经济体系还有相当大的距离。特别是未能实现对不同所有制经济产权的平等保护，公权力侵害私有产权和民营企业资产等现象还时有发生；公有产权受到内部人侵犯和公有资产流失的情况依然在相当范围内存在；侵犯知识产权、严重损害技术创新积极性的行为也易发多发。这些都损害人民大众的财产安全感，毁坏社会信心和对未来的良性预期，消磨企业家投资兴业的积极性，对经济社会发展造成负面效应。
目前我国经济存在一个棘手的问题，是相当一部分企业家对自己的财产财富缺乏安全感，对企业前途没有稳定的预期，因而投资兴业的意愿低落。企业家存在这种担忧，原因是多重的，其中的关键是我国产权保护制度存在的问题亟待解决。德国哲学家黑格尔说过，财产权是人的自由意志的定在。我国的古语也一语道破，“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”。财产权是中等收入群体对社会信心的主要来源，保护好产权，保障财富安全，才能让他们安心、有恒心，才能稳定他们的预期。
正是基于这样的现实和认识，党的十八大以来，党中央、国务院对加强产权保护提出了一系列新要求。十八届三中全会提出完善产权保护制度，保护各种所有制经济产权和合法利益；十八届四中全会提出健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护；十八届五中全会提出推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益。这次出台的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，是十八大以来完善产权保护制度、推进产权保护法治化精神和要求的具体落实，表明党中央、国务院依法保护各种经济组织和公民财产权利的庄严承诺。文件坚持十八大以来强调的“问题导向”，找出出现问题的体制机制和政策上的原因，然后提出有效管用的改革举措来解决问题。《意见》提出，加强产权保护的根本之策是全面依法治国，进一步完善现代产权制度，推进产权保护法治化。强调要坚持五条原则，即坚持对不同所有制经济实行平等保护，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制财产权同样不可侵犯；坚持全面保护；坚持依法保护；坚持共同参与，做到政府诚信与公众参与相结合；坚持标本兼治，着眼长远，着力当下。其中不少提法具有鲜明的特色，反映了对相关改革认识的深化。
受制于传统体制下把所有制分成黑白两类的观念，即使在上世纪中后期开始容许私有经济存在，但仍然把所有制分成三六九等，对不同所有制经济的产权也往往实行保护不同等的差别待遇，对非公有产权的保护弱于对公有特别是国有产权的保护。比如，《刑法》中规定的关于受贿罪、职务侵占罪、贪污罪、侵犯财产罪、破坏社会主义市场经济秩序罪等罪名，存在因所有制主体身份不同而同罪异罚或异罪异罚的现象，对侵占国有企业财产行为的惩罚重于对侵占非公有制企业财产行为的惩罚。十八届三中全会指出，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分；国家保护各种所有制经济产权和合法权益，保证各种所有制经济同等受到法律保护。落实这个要求，相关立法应按照“平等保护”的基本原则调整完善。《意见》根据这个基本原则，要求健全以企业组织形式和出资人承担责任方式为主的市场主体法律制度，统筹研究清理、废止按照所有制不同类型制定的市场主体法律和行政法规，加大对非公有财产的刑法保护力度。这些都是解决现行法律保护不平等问题的重要举措。它的实现，将为我国市场交易构建市场经济所必需的平等竞争环境迈出重要一步。
另外一件需要一定政治勇气和智慧来处理的事情，是甄别和纠正涉及产权的错案冤案。在改革开放的推动下，我国司法体制改革和司法对产权的保护都获得了新的动力，但司法不公、不规范导致产权受到侵害的现象仍然存在。比如，一些公检法机关滥用司法权力，党政领导干部干预司法活动，在没有充分证据和法律依据的情况下，违反司法程序，甚至以“莫须有”的罪名，通过限制人身自由、拘押、恐吓等方式接管民营企业家的资产，以明显低于市场公允的价格拍卖或变卖民营企业涉案财产。上述行为造成了一些侵害产权的错案冤案，严重损害了政府和司法机关的公信力，社会反映强烈。《意见》提出，要坚持有错必纠，对涉及重大财产处置的产权纠纷申诉案件、民营企业和投资人违法申诉案件依法甄别，确属事实不清、证据不足、适用法律错误的错案冤案，要依法予以纠正并赔偿当事人的损失。为了维护法律尊严和司法权威，经济案件中的错案冤案应该依法予以纠正，尤其是对社会反响较大、存在较多疑点的案件，甄别和纠正若干典型案例，有利于给社会以法治引导，唤起社会各界对保护产权的普遍认知，让大众感受到公平正义。
与此相联系，还有一个妥善处理在法治不健全的情况下民营企业经营不规范的问题。长期以来特别是在改革开放的早期阶段，各类企业特别是民营企业在成长过程中往往存在一些“灰色”经营甚至违法行为。一旦企业涉案，容易新账旧账一起算。对此，一些民营企业忧心忡忡，也造成一些人心思不定、投资意愿不强，向外转移财产。《意见》提出，要严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则，以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题。按照这样的方向性要求来处理既往问题，更有利于稳定社会预期和增强企业家的安全感。
《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的出台，为建设现代产权制度、依法平等保护各类法人和自然人财产权利提供了一个良好的行动纲领。不过正如马克思所说，“一步实际运动要比一打纲领更为重要”。为了完成这一宏大的事业，仅仅有一个好的纲领是不够的，重要的是采取实际行动，把各项改革措施落到实处。在我看来，为了把《意见》落到实处，需要动员社会各方力量做好以下几件事：
第一，开展全民性的学习运动。我国历史上缺乏法治传统。人民大众特别是部分领导干部缺乏法治观念常常对建设法治国家形成障碍。因此，应当利用贯彻执行《意见》的机会，在全体人民特别是领导干部中开展一次普法学习和教育运动，形成尊重法律、捍卫法律、抵制一切违反法治和破坏产权行为的全民共识。
第二，根据《意见》要求完善有关的法律制度。在改革开放以前崇尚“和尚打伞、无发（法）无天”思想的影响下，我国的法律制度是极不完备的。改革开放以来我国的法律制度逐渐完备起来。但是直到现在，与现代法治观念和现代产权制度不相吻合的地方还是所在多有，亟须加以完善。有了比较完备的法律，还需要制定法律的实施细则和执法活动的种种规程。
第三，大力推进法治政府和政务诚信建设。各级政府和政府工作人员必须守信践诺，在产权保护上起模范作用。保护产权是在社会主义市场经济条件下更好发挥政府作用的重要内容。但从实践来看，一些党政机关在保护产权的作用发挥上还很不够，甚至存在由于政府自身的不当行为造成企业和公民财产权受到侵害的现象。保护产权，政府必须带头做出表率。正如《意见》指出的，各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。确因公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。在完善财产征收征用制度方面，着力解决征收征用中公共利益扩大化、程序不规范、补偿不合理等问题。
虽然所有这一切都需要付出极大的努力、克服种种困难和障碍才能做好，但我相信，随着《意见》提出的各项改革措施的落实，我国社会主义市场经济的法治建设必将迎来一个更加光明的未来。
（作者为国务院发展研究中心研究员）
