南开大学经济研究所教授陈宗胜近日在参加《中国公司治理分类指数报告》发布会时，对在林毅夫教授、张维迎教授和田国强教授之间就产业政策问题展开的讨论进行发言。
陈宗胜表示，毅夫教授提出的动态比较优势观点（或新结构主义理论），能够解释经济发展的大部事实，但是他提出的有为政府与有效市场的概念术语，可能过于理想化；维迎教授旨在重视市场和企业作用的观点，符合我国经济社会体制改革方向和事实，但是过于强调则可能易于使理论观点极端化；另外，田国强教授对经济学理论讨论的严密性和严格性的分析，符合科学研究精神和争论事实，但是过于关注字面意义可能易于偏向概念化。
他认为，作为追赶型经济体，政府的作用就一定要更好地发挥。不发挥政府的作用就无法集中优势完成追赶任务。如果不发挥政府的作用，只发挥市场的作用，就是放弃追赶。
陈宗胜教授发言全文如下：
很高兴参加此次会议。首先祝贺高明华教授牵头主持的公司治理指数的正式发布，相信这一研究成果的学术价值和实际应用价值会得到社会各界的认可。
我想利用此机会，讲一下，政府的作用及产业政策等问题。这不可避免地要涉及当下正在进行的讨论。所以，我讲三个问题，与大家讨论。
一、关于政府作用及产业政策最近讨论的一些简单评论
大家知道最近先是学术界，后来是有关政府部门组织，对政府的作用和产业政策问题开展了广泛的讨论。我没有仔细阅读全部材料，因此不能做全面的评价，但就我读过的材料简单评价一下。我本不想具体评论，但有几位朋友都要求我直接开展批评。因此我就简单说一下我的看法。我与林毅夫教授和张维迎教授等等都是多年的好朋友，与田国强教授没有直接交往，但读过他不少好文章和著作。首先，我以为他们发起的这个讨论非常有意义，无论对政府和市场的作用持何种态度，也无论是支持或反对产业政策的观点，都对此问题的澄清，对今后我国改革开放做出了非常重要的努力和贡献。
其次，我用简单地几句话评论一下几位主要参与者的意见。我用以下的三个“符合事实”和“三个化”来概括我对三位教授的理论观点的认识。一般地说，毅夫教授提出的动态比较优势观点（或新结构主义理论），能够解释经济发展的大部事实，但是他提出的有为政府与有效市场的概念术语，可能过于理想化；维迎教授旨在重视市场和企业作用的观点，符合我国经济社会体制改革方向和事实，但是过于强调则可能易于使理论观点极端化；另外，田国强教授对经济学理论讨论的严密性和严格性的分析，符合科学研究精神和争论事实，但是过于关注字面意义可能易于偏向概念化。这样概括性的评论，不一定准确请大家批评。
再次，建议多研究实际问题。总的来说，几位学者间的争论是侧重理论层面的，其中毅夫的理论最为系统，但所有讨论还不是讨论中国的现实产业政策情况。我建议所有理论家、学者，一定从研究中国的产业政策的具体情况出发，来进一步阐述自己的观点，可能更容易形成共识。
从中国的产业政策现实这个角度看，比较而言，我更赞成陈清泰老师的看法。他在一次演讲中谈到了中国实施产业政策的三个条件，是很有针对性的灼见。他认为从时间上看，中国前期的产业政策有得有失，得大于失；后期的产业政策也有得有失，但失大于得；从种类上看，横向产业政策即基础性的，如基础设施、基础产业、基础服务业和基本生活用品等是成功的，而纵向产业政策即竞争性产业是不完全成功的。另外，吴敬琏老师强调产业发展的竞争性及非歧视性的观点都是很精辟的。
二、制订和评价产业政策的三个原则
我认为，制订和评价产业政策要有三个原则或三个观念：一个是要有实施强度和时间的观念：有的产业政策要求是必保性必须完成的（有实施主体、有措施、有目标、有进度等等如道路桥梁、油气资源类），有的是半保证性的（确定实施主体但短时间并及时退出如大规模集成电路、基础软件等等）、有的是指导性的（竞争性的但无特定主体如重型装备产业等等），有的方向性的（无实施主体，充分竞争等）。
二是要有层级的原则和观念，有的是国家层级的（航空航天、某些矿业，不能因其有较大外部性就不归为产业，可能今天只是安全层面的考虑，但十几年后就转为产业），有的是部门层级的（如交通、集成电路），有的地方层级的（如农业、养老、普惠金融）。
三是要有发展阶段的原则和观念：我国是后发展中国家，因此产业门类的多样性是客观存在的。有的是低收入阶段的产业（基础食品为业），有的是中低收入阶段的（基础设施），有的是中高收入阶段的（生产装备、基础软件），有的甚至是高收入阶段的（健康、信息、互联网等等）。
就我国实施的产业政策的效果看，按照以上三原则我的看法是，中国的产业政策基本上或总体上是成功的，或者说成功的多，失败的少。否则，我国经济近四十年的巨大成就就不好解释。当然，不同时期上比较要加一个“更”字，即前期比后期成功的更多些，后期比前期失败的更多些；按种类比较，也是要加个更字，横向的基础性的产业政策成功的更多，纵向实体竞争产业政策失败的更多。我们应当把中国的各种产业政策一一地全面的进行考察和分析，大致可以得出这样的一个评价。
我认为我们应当按此三原则来梳理我国的产业政策并且评价其得失，特别是总结经验教训，以便更好地运用。比如，按照层级原则，中央与地方政府的产业政策要有明确分工；按照发展阶段的原则，应当把产业政策重点放在与当前阶段相适应的产业上；而按照实施强度和时间性的原则，要大幅减少必保性产业及政策，多采用指导性的并且要适时退出的政策。转而在产权保护、人才培养、基础产业、金融市场等等维护产业竞争的领域及环境因素，多进行扶持和引导。
三、追赶型经济要更好地发挥好产业政策的作用。
我国是后发展国家，客观决定我国必是追赶型经济，我们从低收入追赶到中下等及中上等收入国家，至今已经达到人均GDP8000美元，正在努力实现全面小康水平，小康之后还要追赶成为初步富裕（比如13000美元）及更加富裕（50000美元）的经济体。这决定我国一定长期里是追赶型的经济体。
作为追赶型经济体，政府的作用就一定要更好地发挥。不发挥政府的作用就无法集中优势完成追赶任务。如果不发挥政府的作用，只发挥市场的作用，就是放弃追赶。我们是社会主义公有制市场经济，主要就是发挥政府对市场的调控和集中优势办大事的作用，如果失去政府调控就难免会发生市场失灵。美国正在发生的分配恶化、中产阶层方向迷失、制造业优势不再等等，也从另方面给我们以警醒。
因此问题的核心是，如何更好地发挥政府的作用。而政府发挥作用的重要抓手或措施之一，就是用好产业政策。因此，我们讨论的问题的实质不是要不要产业政策，而是要按以上三原则讨论如何总结经验教训，如何更好地制定和运用产业政策。要不仅仅深入探讨理论层面问题，而更要结合实际工作进行深入的研究。
这涉及到如何调整市场与政府的关系，建立什么样的政府和市场等问题。在最近的讨论中，大家讨论了“有限政府”与“有为政府”，在一定意义上都是有道理的，但讨论不能局限于经济哲学概念。这两个争论不休的概念，从字词语意上分析，可以互相包含，也可以互相排斥。比如可以说，“有限”才能“有为”，或“有为”必是“有限”；也可以说，“有限”即不能“有为”（不全为），或“有为”即不能“有限”（没有局限）。所以，讨论问题不能只在概念上作文章，仅从字面意义上是讨论不清的。
我以为，还是要结合现实进行分析容易形成共识。而总结我国近若干年实际发展过程，结合我国经济发展经历的发展阶段考察，作为追赶型经济中的政府，应当在目前及今后相当长时期里采用“经营型政府”。我这里主要指的是各个地方政府，而中央政府当然应当是指导性的、战略性的。过去计划经济时期，中央政府也是列宁说的“大型辛迪加”企业政府。改革开放后，一方面在政府与企业的关系上，我们强调了企业的独立性自主实体性；而另方面在管理部门内部，中央政府改革为指导性的、战略性的，而地方政府则演变为实施性的操作性的。从而地方政府有了更大的自主操作独立性，在管辖范围内辗转腾挪运作空间更大。所谓上面千条线，底下一根针，中央上面各种战略政策的落实都集中在地方政府一身，其独立自主性加强是必然的。更不要说，就人口、面积、体量来说中国都是巨型国家，绝非日韩及欧洲各国可比，其管理体制中地方政府的积极性一定要充分发挥才好。
我以为改革开放后我国四十年的发展成就，就是企业独立性与地方政府独立自主性加强相结合的结果，企业的独立自主保证了经济与市场的效率与活力，而地方政府的独立自主保证了中央政府大政方针的落实，保证了各地经济和市场发展的平衡和方向以及相当程度的竞争性。两者比较，地方政府的独立性和竞争性起了主导作用。可以说，四十年来，全国那个省市地方政府的主动独立性发挥的好，那个地方经济发展就健康些也更快些，竞争力也更大更强。反之则反是。这应当是不争的事实，有学者专门长期做过中国地方及城市竞争力报告，肯定地支持了这一看法。也有国内外学者专门做过理论解释性的研究，把中国改革开放的成就归为地方政府的独立性和竞争性
为什么？我的理解，凡是发展健康且较快的地方的地方政府，就是一种经营型政府，他们把地方政府辖区内的资源纳入经营范围内统筹考虑和安排，把辖区内的经济社会发展作为经营任务来完成，包括了社会、文化、经济等等各个方面，其中特别重要的是实施了成功的产业政策。为什么这些地方政府的经营性管理能够成功？
一是地方政府最贴近市场，最了解市场需求及其变化；
二是地方政府最贴近企业，了解企业的成长需求及问题和解决办法；
三是地方政府掌握辖区内外的资源，可以自主地运用调配；
四是地方政府理解国家战略，懂得优先次序，可以按轻重缓急安排发展进程。
所以，一个经营型地方政府可以利用中央赋予的自主独立性，在主管的辖区内，扩大和利用有限的资源，同时吸引区外国外的资源，在与其他地区的竞争中，把经济规模达到最大（GDP），把社会效益提到最高，把中央政府的战略方针落在实处。
当然，地方政府自主独立性的扩大，也同时带来了腐败及一些产业政策的失败。这些是事实，也必须解决。但是人们评价时不能只看负面的影响。事实上从总体看来各级地方政府的成就是主要的，而问题则是少数人所为，也是次要的一方面。而从国际经验来看，这些问题也是完全能够解决的。按照今天中央政府确定的今后改革开放方向，可以有效地限制地方政府独立性带来的负面影响，更多发挥其正面的影响。
比如目前正在推行的“正、负清单”制度，就可以很好地起到这样的作用。也就是说，作为原则，“对政府而言，法无规定不可为”，即只可以按正面清单行使权力，经营辖区内的社会经济事业；而“对企业而言，法无禁止即可为”，即只要避开负面清单上禁止的行为，企业可以自由从事经营。这就明确规定了政府与企业的活动边界，保证了经营型政府与企业经营的相互协调。企业为利润最大化而自由利用资源从事经营，地方政府为辖区社会经济利益最大，而最大程度地运用和吸引资源，包括支持、鼓励和调控企业，从而经营好社会经济事业。
当然，随着经济发展阶段从中等收入，中上收入阶段及初步富裕、富裕阶段的发展，地方政府的功能性质也会变化，经营目标也会相应地改变，基本的方向是地方政府的功能从“经营型”转变为“服务型”，其目标由“社会经济利益最大化”转为“人均收益最大化”，即实现“共同富裕”。
但是，目前及今后相当长时期内，中国还是追赶型经济，所以，地方政府的体制功能还应当保持为在中央政府战略指导下的经营型政府。舍此，我们就丢掉了我们改革开放四十年的基本经验，就丢掉了社会主义公有经济的优势，也就不可能很好地完成追赶任务，从而实现中华民族复兴大业的中国梦。
