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《中国经济周刊》记者 王红茹 | 北京报道

（本文刊发于《中国经济周刊》2017年第17期）

京津冀近期发生两件大事：雄安新区和北京城市副中心的“千年大计”。雄安新区的规划还未揭开面纱，但北京城市副中心的“千年大计”已露出真容。

3月29日到4月27日，《北京城市总体规划（2016年—2030年）（草案）》在北京市规划展览馆对公众公示并征集意见。规划中提出的“形成‘一主、一副’城市空间布局”让北京城市副中心再度成为关注焦点。

在此期间，北京市市长蔡奇到通州区视察时提出的三点重要指示，颇耐人寻味。蔡奇指出：“要把握好副中心和中心城区的关系，带动中心城区功能疏解和公共服务资源转移；把握好副中心和通州区的关系，通州全区作为副中心的外围控制区，与副中心一体建设发展；副中心也要和北三县协同发展，统一规划、统一政策、统一管控。”

厘清了城市副中心和中心城区、通州区其他地区以及北三县之间的关系，或许就能明白北京城市副中心这个“千年大计”的重点到底在哪里。

中心城区和城市副中心：一体一翼

3月28日，北京市规划国土委公布《北京城市总体规划（2016年—2030年）（草案）》，最新版本的规划涉及的内容非常广泛，最引人瞩目的有两大方面的内容：人口疏解和城市空间结构优化。

其中，人口疏解方面再次强调了之前北京对总人口规模的控制要求，也就是到2020年要控制在2300万人以内。在这个过程中，北京中心城区要在现有人口规模基础上疏解近200万人。

城市空间结构优化则是指中心区和城市副中心的空间结构调整。在北京市域范围内形成“一主、一副、两轴、多点”的城市空间结构，着力改变城市单中心、摊大饼式的发展模式。“一主”即中心城区，重点优化首都核心功能；“一副”即城市副中心；“两轴”即中轴线及其延长线，长安街及其延长线；“多点”即顺义、大兴等10个周边城区，在市域范围内实现内外联动发展、南北均衡发展、山区和平原地区互补发展。

如何理解“一主”和“一副”之间的关系？北京大学首都发展研究院院长李国平接受《中国经济周刊》记者采访时说，建设北京城市副中心，有利于集中疏解北京非首都功能，调整北京空间格局，拓展发展新空间，有效缓解北京大城市病，与雄安新区共同形成北京新的“两翼”。

北京新的“两翼”提法，始自去年召开的中共中央政治局会议。2016年3月24日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常委会会议，听取北京市行政副中心和疏解北京非首都功能集中承载地有关情况的汇报并作了重要讲话。习近平强调:北京正面临一次历史性抉择,从摊大饼转向在北京中心城区之外，规划建设北京城市副中心和集中承载地，将形成北京新的“两翼”，也是京津冀区域新的增长极。

大家都注意到了，和“北京城市副中心”并列出现的一个新词是“集中承载地”。其实，在雄安新区尚未正式公布之前，“集中承载地”是雄安新区的代名词，和北京城市副中心并称为北京新的“两翼”。

仅两个多月之后，雄安新区开始露出真容。2016年5月27日，习近平主持召开中共中央政治局会议，听取了关于规划建设北京城市副中心和研究设立河北雄安新区有关情况的汇报。习近平在讲话中指出:“建设北京城市副中心和雄安新区两个新城，形成北京新的‘两翼’。这是我们城市发展的一种新选择。”“在新的历史阶段，集中建设这两个新城，形成北京发展新的骨架，是千年大计、国家大事。”

除了“两翼”，北京城市副中心和雄安新区并驾齐驱被称作“千年大计、国家大事”，足见北京城市副中心和雄安新区的重要性。那么，该如何理解作为“一翼”的北京城市副中心的功能定位？

北京大学教授、著名区域经济学家杨开忠接受《中国经济周刊》记者采访时表示，北京城市副中心作为一翼，主导功能包括三个方面：市级行政事业功能、商务功能和文化旅游。

关于市级行政事业功能，按照之前的规划，今年年底前北京四大市级机关和相关市属部门要搬迁到通州。

蔡奇在通州视察时也强调，要全面推进城市副中心重大项目建设。按照时间节点做好行政办公区建设，确保年底前四大市级机关和相关市属部门率先启动搬迁。

城市副中心和通州区： 是鸡蛋黄和鸡蛋清的关系

北京城市副中心不等于通州区？这个判断没错！

副中心155平方公里，是原来通州新城的范围，在去年6月份召开的北京市系列形势政策报告会上，北京市规划委副主任王飞证实了这个说法。

但是，通州区总共906平方公里，剩下的751平方公里是郊区和农村，这部分区域跟城市副中心是什么关系？

4月15日—16日，北京市市长蔡奇到通州区调研、视察，现场办公。他提出：“把握好城市副中心和通州区的关系，通州全区作为城市副中心的外围控制区，与城市副中心一体建设发展。”

这句话透露出两层意思：一是北京城市副中心并不等同于通州区。二是通州全区外围控制区与城市副中心将统一规划。

早在去年年中，就有北京城市副中心的规划正在编制当中的消息传出，但时至今日，依然没有出台，有专家向记者表示，由于编制完成后还需上报中央，待时机成熟就会推出。

可以肯定的是，城市副中心和通州全区的规划将是“协同”的。李国平告诉《中国经济周刊》记者，“规划肯定是需要协同的。城市副中心和通州全区就是鸡蛋黄和鸡蛋清的关系。城市副中心和通州区相当于城市和外围的郊区。”

除了规划上的“协同”，坊间有观点认为，城市副中心和通州区管理上或许需要脱开。在未来，“北京城市副中心”有可能设立单独的市级派出机构，以“管理委员会”的形式施政。

李国平对此观点不认同。在他看来，如果不是特殊情况，不要人为地将其隔离。与其他开发区管委会和属地政府之间是伙伴关系不同，北京城市副中心和外围都应该在通州区政府这样一个管辖范围之内，因为区级政府的管理职能本身就应该包括中心和外围，再成立一个“管理委员会”来管理副中心的必要性不是很大。

然而，另一位不愿署名的专家却认为，城市副中心在行政上单列出来是相当可能的。一方面，城市副中心规划建设管理涉及很多通州区权责之外的事项；另一方面，更为重要的是，城市副中心面积155平方公里，是北京东、西城面积之和的1.7倍，建成后不太可能与近千平方公里的通州区按一个城区组织行政管理。

城市副中心和北三县： “规划一张图”

2017年3月29日，北京，新版北京城市总规草案今起在北京市规划展览馆公示，吸引大批市民预约参观。视觉中国

关于北三县流传最多的是“北三县并入北京”的传言。这些传言并非没有根据。

北三县是指河北廊坊的三河、大厂、香河，这块区域是中国境内最大的一块飞地，它们与属地河北并不相连。

目前，北三县下辖24个镇、8个街道办,包括700个村、104个社区，户籍人口为109.5万人，工业类园区9个，农业类园区3个。

基于历史上多次发生河北一些县并入北京的先例，说“北三县并入北京”也在情理之中。能否并入不得而知，“规划一张图”是早已确定了的。

在去年10月初，北京市规划国土委召开关于“通州区与廊坊北三县地区整合”专项规划工作会时，就已经明确通州区与“北三县”未来要作为整体统筹谋划。

更早之前的5月25日，北京市规划委副主任王飞表示，正在编制中的北京“新版”总体规划，将头一回由“增量”规划转为“减量”规划，并突出“区域协同”，通州与廊坊北三县也将统一规划、统一管控。

最新的进展是，4月17日，廊坊市规划局党组书记、局长许伯在当地党报发表文章表示，目前，《通州区与廊坊北三县香河、大厂、三河地区整合规划》初步成果已完成。

其实，在《北京城市总体规划（2016年—2030年）（草案）》中，关于北京城市副中心的内容比较详尽，其中也谈到了京津冀协同发展。

此外，关于北京城市副中心还有这几个关键词：打造三个示范区，即国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀协同发展示范区。

在出现的几个新词中，“京津冀协同发展示范区”尤其引人关注。基于这个新词汇，有人就此展开了联想：在不远的将来，北三县有可能会并入北京管理。

业内专家表示，虽然通州与北三县将实行“规划一张图”，但并不意味着北三县将并入北京。行政区划的调整肯定是一个政治决断。

实际上，在如今北京控制人口总量的政策大前提下，并入北京是不太可能发生的。

不管未来的行政区划如何规划和变迁，当下，最要紧的是如何处理好城市副中心跟通州区其他区域和北三县之间的关系。

杨开忠一语道破：“总的来讲，城市副中心跟通州区和北三县是核心与外围、中心与腹地的一体化关系。具体来讲，在功能上，北京城市副中心跟通州区和北三县将是人流、物流、信息流和通勤密集的区域功能综合体；在形态上，北京城市副中心跟通州区和北三县将是通过便捷交通联系起来的多节点网络型区域综合体；在管理上，北京城市副中心跟通州区和河北的北三县，实行统一规划、统一政策、统一管控。”